CAA de PARIS, 5ème chambre, 04/08/2026, 24PA03956, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... E... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris l'a suspendue de ses fonctions sans traitement pour non-exécution des obligations vaccinales conditionnant l'exercice de ses fonctions.

Par un jugement n°s 2205381, 2205382 du 10 juillet 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 10 septembre 2024, le 13 mars 2025 et le 8 avril 2026, Mme E..., représentée par Me Simonet, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 23 septembre 2021 ;

3°) d'enjoindre à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris de reconstituer sa carrière, avec réintégration des périodes de suspension dans le calcul des droits à retraite, des avancements d'échelon et des droits à congés ;

4°) d'enjoindre à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris de lui restituer ses salaires non versés à compter de la mesure de suspension du 23 septembre 2021, soit une somme de 39 900 euros nets, assortis des intérêts au taux légal à compter de cette date et de la capitalisation annuelle de ces intérêts ;

5°) de condamner l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris à lui verser la somme de 19 700 euros, à titre provisionnel, en réparation du préjudice correspondant à la perte de traitement, une somme à déterminer correspondant au préjudice de carrière, la somme de 30 000 euros, à titre provisionnel, correspondant au préjudice moral, une somme correspondant aux honoraires d'avocat du fait du refus illégal de la protection fonctionnelle et une somme correspondant au préjudice d'anxiété ;

6°) de mettre à la charge de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris le versement de la somme de 15 753 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la recevabilité de la requête :
- le recours hiérarchique du 29 octobre 2021 vaut demande indemnitaire préalable ;

Sur la régularité du jugement :
- le tribunal administratif de Paris n'a pas répondu aux moyens tirés du triple vice d'incompétence, de l'absence de proposition des congés annuels disponibles, du détournement de procédure par la tentative de radiation des cadres du 11 mai 2023, du refus illégal de protection fonctionnelle malgré quatre courriers recommandés et de l'irrégularité de la procédure devant le Conseil médical supérieur ;
- le jugement attaqué est entaché d'erreurs de droit ;

Sur la légalité de l'arrêté du 23 septembre 2021 :
- l'arrêté a été signé par une autorité incompétente ;
- il est entaché d'un vice de procédure dès lors que les certificats médicaux la concernant n'ont pas été transmis au médecin du travail et que le secret médical a été violé ;
- il est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas reçu l'information prescrite par l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ;
- il est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'elle a présenté des justificatifs de dispense vaccinale ;
- il est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'elle a été suspendue sans que les certificats médicaux la concernant aient été transmis au médecin du travail ;
- il constitue une sanction déguisée ;
- il porte atteinte au principe d'égalité et constitue une discrimination au regard de son état de santé ;
- il procède d'une situation de harcèlement moral ;
- il méconnaît l'obligation de protection ;
- il est privé de base légale en raison de la méconnaissance par la loi du 5 août 2021 du principe du consentement libre et éclairé garanti par la convention d'Oviedo, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, notamment son article 7, la déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l'homme, le code de Nuremberg et le règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 et au regard du règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 ;
- il est privé de base légale en raison de la méconnaissance par la loi du 5 août 2021 des stipulations de l'article 52 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- il est privé de base légale en raison de la méconnaissance par la loi du 5 août 2021 des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- il est manifestement disproportionné ;
- il est entaché d'un détournement de pouvoir et de procédure ;

Sur les conclusions indemnitaires :
- l'illégalité de l'arrêté du 23 septembre 2021 est de nature à engager la responsabilité de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ;
- elle a été victime de harcèlement moral de la part de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ;
- l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, qui notamment a détourné la procédure par la tentative de radiation des cadres du 11 mai 2023, a refusé illégalement l'octroi de la protection fonctionnelle malgré quatre courriers recommandés qu'elle lui a adressés et ne lui a pas restitué ses effets personnels qu'elle a jetés en son absence, a commis plusieurs fautes à son encontre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2026, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 800 euros soit mise à la charge de Mme E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, à titre principal, que :
- la requête de première instance est irrecevable en raison de sa tardiveté dès lors que l'arrêté du 23 septembre 2021 a été notifié le même jour à Mme E... qui l'a signé, qu'il comportait la mention des voies et délais de recours, que la requête n'a toutefois été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris que le 3 mars 2022 alors qu'aucun élément du dossier n'établit que le recours hiérarchique du 29 octobre 2021 a été notifié à l'administration et a été susceptible de proroger le délai de recours contentieux ;
- les conclusions tendant à ce que la cour prononce l'inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 sont nouvelles en appel et donc irrecevables ;
- en l'absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires sont également irrecevables.

Elle soutient, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par Mme E... ne sont pas fondés.

En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, par un courrier du 20 mai 2026, les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté du 23 septembre 2021 dès lors que l'arrêté de délégation de signature à Mme D... se réfère aux paragraphes A, B et G de l'arrêté directorial n° 2013 318-0006 du 14 novembre 2013 qui ne concernent pas les décisions de suspension des fonctions dans le cadre de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.

Par un mémoire enregistré le 26 mai 2026, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, représentée par Me Lacroix, a répondu à cette mesure d'information.

Par un mémoire enregistré le 27 mai 2026, Mme E..., représentée par Me Simonet, a répondu à cette mesure d'information.

Par ordonnance du 27 mai 2026, la clôture d'instruction a été fixée au 12 juin 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Barthez,
- les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique,
- les observations de Me Simonet, représentant Mme E...,
- et les observations de Me Neven, représentant l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris.

Une note en délibéré, présentée pour Mme E... par Me Simonet, a été enregistrée le 6 juillet 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E..., assistante sociale au sein du groupe hospitalo-universitaire Assistance publique - Hôpitaux de Paris Sorbonne Université, a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision implicite du ministre de la santé et des solidarités rejetant son recours hiérarchique formé contre l'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du même jour au motif qu'elle n'avait pas présenté l'un des documents prévus par les articles 12 à 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 instaurant pour certains agents publics du secteur sanitaire et médicosocial, pour l'exercice de leur profession, une obligation vaccinale à l'encontre de la covid-19. Par la présente requête, elle fait appel du jugement du 10 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 septembre 2021.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

2. Ainsi que le fait valoir l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris et contrairement à ce que soutient Mme E..., le recours hiérarchique présenté le 29 octobre 2021 avait pour objet le retrait de l'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris l'a suspendue de ses fonctions sans traitement pour non-exécution des obligations vaccinales conditionnant l'exercice de ses fonctions. Il ne peut être regardé comme une demande indemnitaire préalable et n'a donc pas lié le contentieux. Au surplus, et en tout état de cause, la demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Paris tendait uniquement à l'annulation de l'arrêté du 23 septembre 2021. Dès lors, ses conclusions tendant à ce que l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris soit condamnée à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis sont également irrecevables comme présentées pour la première fois en appel. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur le surplus des conclusions :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense relative à la tardiveté de la demande de première instance :

3. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de réception produit en pièce jointe au mémoire de Mme E... enregistré le 8 avril 2026, que le recours hiérarchique du 29 octobre 2021 a été notifié au ministre des solidarités et de la santé le 3 novembre 2021, pendant le délai de recours contentieux contre l'arrêté du 23 septembre 2021. En application des dispositions de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, en l'absence de réponse, est née une décision implicite de rejet à l'expiration d'un délai de deux mois. Par voie de conséquence, la requête de Mme E... enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 3 mars 2022 n'est pas tardive. La fin de non-recevoir ainsi opposée par l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris doit donc être rejetée.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 23 septembre 2021 :

4. Aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique (...) ". L'article 13 de la même loi dispose que : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. / (...) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. (...) ". Enfin, aux termes de l'article 14 de la même loi : " I. (...) B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. (...) III. Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (...) ".

5. Aux termes de l'article R. 6147-10 du code de la santé publique : " Dans le cadre de la délégation de signature reçue du directeur général, le directeur d'un groupement d'hôpitaux, le directeur d'un hôpital ou le directeur d'un pôle d'intérêt commun peuvent, sous leur responsabilité, déléguer leur signature aux personnels sur lesquels ils exercent leur autorité ".

6. L'arrêté n° 75-2021-02-01-008 du 1er février 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de Paris du 3 février 2021, de délégation de signature de Mme G... A..., directrice générale du groupe hospitalo-universitaire Assistance publique - Hôpitaux de Paris Sorbonne Université, prévoit à l'article 2 une délégation à Mme H... B..., directrice adjointe chargée des " ressources humaines et attractivité ", " uniquement pour les matières de l'arrêté directorial n° 2013 318-0006 susvisé correspondant à ses fonctions (paragraphes A, B et G) " et, à l'article 4, que Mme B... peut également déléguer sa signature à Mme C... D..., chargée de mission, adjointe à la directrice des " ressources humaines et attractivité ", signataire de l'arrêté du 23 septembre 2021, cette subdélégation faisant également référence aux " paragraphes A, B et G ". L'arrêté directorial n° 2013 318-0006 du 14 novembre 2013 fixant les matières déléguées par le directeur général de l'AP-HP aux directeurs de groupes hospitalo-universitaires et aux directeurs des hôpitaux ne relevant pas d'un groupe hospitalier, au directeur de l'HAD et à certains directeurs de pôles d'intérêt commun dispose, en son article 1er, que la délégation du directeur général est donnée pour les ordres de mission (paragraphe A), pour quarante-deux types de décisions en matière de ressources humaines (paragraphe B) et pour trente-sept types de décisions en matière de ressources humaines, de politique médicale et de recherche clinique (paragraphe G). Contrairement à ce que soutient l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, le point 23 du paragraphe B de l'article 1er de l'arrêté du 14 novembre 2013 concernant " les décisions relatives à la suspension des personnels non médicaux de catégorie A, B ou C, en application des dispositions de l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 " portant droits et obligations des fonctionnaires ne comprend pas les décisions de la nature de l'arrêté du 23 septembre 2021 en litige dans la présente instance. En outre, aucune des autres décisions mentionnées dans ces paragraphes ne peut correspondre aux suspensions des fonctions en raison de l'absence de vaccination contre la covid-19. Ainsi, l'arrêté du 23 septembre 2021 a été signé par une autorité incompétente.

7. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme E... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 23 septembre 2021.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction :

8. En dérogation à la règle selon laquelle les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir, l'administration ne peut conférer une portée rétroactive aux décisions relatives à la carrière des fonctionnaires que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation. Le fonctionnaire qui fait l'objet d'une mesure de suspension étant maintenu en position d'activité, l'annulation d'une telle mesure ne suppose l'intervention d'aucun acte pour assurer la continuité de la carrière de l'agent ou régulariser sa situation. Par suite, si l'administration est en droit, après l'annulation contentieuse d'une première mesure de suspension, d'en prendre une nouvelle, elle ne peut légalement lui donner un effet rétroactif. En outre, l'article 1er du décret du 13 mai 2023 relatif à la suspension de l'obligation de vaccination contre la covid-19 des professionnels et étudiants dispose que : " L'obligation de vaccination contre la covid-19 prévue par l'article 12 de la loi du 5 août 2021 susvisée est suspendue ". Par voie de conséquence, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris ne peut plus prendre de mesure de suspension des fonctions à l'encontre de Mme E... pour non-respect des obligations de vaccination et il y a lieu d'enjoindre à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris de réintégrer juridiquement Mme E... et de procéder à la reconstitution de sa carrière dans le délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt.

9. Par ailleurs, un agent public irrégulièrement évincé a droit, non pas au versement du traitement dont il a été privé, mais à la réparation du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. En l'espèce, les conclusions recevables présentées par Mme E... tendent seulement à l'annulation de l'arrêté du 23 septembre 2021 du directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris prononçant la suspension de ses fonctions. La réparation des conséquences pécuniaires de l'arrêté annulé relève donc d'un litige distinct de celui introduit par Mme E.... Par voie de conséquence, le surplus des conclusions à fin d'injonction doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris une somme de 1 000 euros à verser à Mme E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme E..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.


DECIDE :
Article 1er : Le jugement n°s 2205381, 2205382 du 10 juillet 2024 du tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 2 : L'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le directeur général de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris a suspendu Mme E... de ses fonctions sans traitement est annulé.
Article 3 : Il est enjoint à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, dans le délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt, de réintégrer juridiquement Mme E... et de reconstituer sa carrière.
Article 4 : L'Assistance publique - Hôpitaux de Paris versera une somme de 1 000 euros à Mme E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 6 : Les conclusions de l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... E... et à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris.
Délibéré après l'audience du 2 juillet 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Barthez, président,
- Mme Milon, présidente assesseure,
- M. Aggiouri, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 août 2026.
Le président-rapporteur,
A. BARTHEZL'assesseure la plus ancienne
dans l'ordre du tableau,
A. MILON
La greffière,
D. SAID CHEIK
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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